home | English | www.zelenykruh.cz | www.hraozemi.cz
Přeskočit navigaci
Oficiální stránka Aarhuské úmluvy v České republice

Základní informace


Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, známá jako Aarhuská úmluva, je přelomovým dokumentem pro životní prostředí a demokracii.

Veřejnost je v duchu Aarhuské úmluvy postavena jako partner veřejné správy s právem:

  • získávat srozumitelné informace o životním prostředí,
  • účastnit se rozhodování a
  • mít zajištěnu právní ochranu.

Toto jsou věcné okruhy, tzv. pilíře Aarhuské úmluvy, které jsou rozvedeny níže.

Postavení Aarhuské úmluvy v našem právním řádu

Na základě čl. 10 Ústavy ČR jsou ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy součástí našeho právního řádu; tj. není potřeba vydávat a schvalovat další zákon nebo jiný právní předpis, který by přejímal ustanovení takové smlouvy. Ta, aniž by ztratila svůj charakter mezinárodní smlouvy, stává se přímo použitelným právním předpisem, kterého je možno se dovolávat u soudu a soudy mají povinnost jej znát a vykládat.

Toto pravidlo ale platí pouze pro takové mezinárodní smlouvy, ze kterých vyplývají dostatečně konkrétní práva jednotlivých osob. A právě na základě „neurčitosti” oprávnění fyzických i právnických osob vyplývajících z Aarhuské úmluvy, Nejvyšší správní soud opakovaně odmítnul pracovat s Aarhuskou úmluvou jako přímo aplikovatelnou.

Pro dovolávání se práv založených Aarhuskou úmluvou by byla zcela dostatečná i povinnost konformního výkladu vnitrostátních předpisů. V tomto případě by byly české zákony vykládány takovým způsobem, aby splňovali požadavky Aarhuské smlouvy. České soudy nejdříve odmítaly i tuto možnost, v posledním období ale začínají svůj názor zmírňovat a možnost konformního výklady spíše připouštějí.

V souvislosti s postavením Aarhuské úmluvy v českém právním řádu je nezbytné zmínit i její dvojjedinou povahu – kromě toho že se jedná o mezinárodní smlouvu, byl ten samý text přijat i Evropskými společenstvími. Je tedy zároveň součástí práva mezinárodního i komunitárního. Otázkou tak zůstává, zda by spor o povahu a výklad Aarhuské úmluvy neměl spíše než české soudy vyřešit Evropský soudní dvůr v rámci řízení o předběžné otázce.

Pilíře Aarhuské úmluvy a jejich náplň:

I. Zpřístupňování informací o životním prostředí veřejnosti

Právo na informace, tedy právo vědět, je prvním pilířem Aarhuské úmluvy. Toto právo přímo spojuje správu s demokracií a transparentností.

V zásadě se jedná o právo každého získat oficiální informace, které mají orgány veřejné správy o životním prostředí. Navíc pro tuto žádost není nutné žádné odůvodnění, ani být občanem nebo obyvatelem dané země.


Co jsou to informace o životním prostředí?

Informacemi o životním prostředí jsou data z různých oblastí. Při žádosti o informace se jedná o:

  • Stav životního prostředí a jeho složek: vzduchu, vody, půdy, krajiny, přírodních stanovišť, atd.
  • Biodiverzita, včetně geneticky modifikovaných organismů
  • Vlivy jako jsou chemické látky, hluk, záření, radiace, emise a imise, atd., které mohou mít vliv na životní prostředí
  • Plány, programy, implementované politiky, právní předpisy, ekonomické analýzy
  • Stav lidského zdraví, veřejné bezpečnosti a životních podmínek
  • Stav kulturních památek a budov, které mohou být ovlivněny stavem životního prostředí

Co se týče formy, veřejnost může požadovat psané informace (dokumenty) stejně jako obrazové, zvukové nebo elektronické informace. V každém případě tyto informace musí existovat na nějakém hmotném nosiči.

Pasivní a aktivní zveřejňování informací

Cílem Aarhuské úmluvy je podpořit poskytování informací na žádost veřejnosti i z vlastní aktivity orgánů veřejné správy.

Zveřejňování informací na žádost

V tomto případě je iniciátor veřejnost, které požaduje specifické informace od orgánu veřejné správy. Orgán je povinnen poskytnout tyto informace nejpozději do jednoho měsíce (tuto lhůtu je možné ve speciálních případech prodloužit, pokud je to nezbytné z důvodů komplexnosti nebo velkého rozsahu dotazu).

Aktivní zveřejňování informací

V tomto případě orgán veřejné správy sám od sebe zveřejní informace v jednoduše dostupné formě tištěných publikací nebo webových stránek.

Po kom smím požadovat informace?

Informace smíte požadovat po každém orgánu veřejné správy, tedy:

  • Po správních úřadech (na státní, krajské i obecní úrovni)
  • Po jakýchkoliv právnických nebo fyzických osobách
    • Které jsou činné ve veřejné správě, obzvlášť v souvislosti s životním prostředím
    • Nebo které vykonávají jakékoliv veřejné služby v souvislosti s životním prostředím pod kontrolou orgánu veřejné správy (ve smyslu předchozích dvou kategorií)

Může orgán veřejné správy odmítnout poskytnutí informací?

Orgány veřejné správy jsou oprávněny neposkytnout informace v určitých případech, které jsou zmíněny Aarhuskou úmluvou. Výklad těchto důvodů ale musí být velmi úzký a musí být ve veřejném zájmu. Navíc orgán veřejné správy navíc musí zdůvodnit svoje odmítnutí a žadatel o informace je oprávněný rozhodnutí o odmítnutí napadnout odvoláním.

II. Aktivní účast veřejnosti v rozhodovacích procesech, týkajících se životního prostředí

Účast veřejnosti při rozhodování o životním prostředí tvoří druhý pilíř Aarhuské úmluvy a vychází i z 10. principu Deklarace z Ria, který zní: "otázky životního prostředí jsou nejlépe řešeny za účasti všech dotčených občanů na přiměřené úrovni".

Jaké jsou minimální požadavky na účast veřejnosti?

Aarhuská úmluva ve zkratce ukládá orgánům veřejné správy tyto základní povinnosti při účasti veřejnosti: poskytovat informace v dostatečném časovém předstihu ke zvážení celé problematiky. Nezbytnou podmínkou účasti je totiž informovanost. Je proto nezbytné dát veřejnosti přesné, správné a včasné informace. Účast veřejnosti musí být umožněna již od samotného počátku řízení, přímo od zahájení prvních řízení, v době, kdy jsou stále otevřeny všechny alternativy rozhodování. Tato účast musí probíhat podle předem stanoveného časového rámce. Nakonec musí orgán veřejné správy při svém konečném rozhodnutí vzít v úvahu i výsledek účasti veřejnosti. Veřejnost musí být o tomto rozhodnutí informována a pokud nebyl zohledněn její názor, musí orgán veřejné správy zdůvodnit, proč tak učinil.

Kdo se může účastnit řízení?

Pouze osoby, které jsou přímo dotčené řešeným problémem, mají právo účastnit se řízení. Určující kritéria pro dotčenou veřejnost si musí dopředu stanovit orgán veřejné správy (to ale neznamená právo orgánu veřejné správy jakkoliv omezit dotčenou veřejnost, toto určení slouží pouze k lepšímu oslovení dotčené veřejnosti). Nestátní neziskové organizace činné v oblasti životního prostředí jsou podle Aarhuské úmluvy vždy zahrnuty mezi dotčenou veřejnost.

Jaké jsou různé typy rozhodnutí v oblasti životního prostředí?

V oblasti účasti veřejnosti existují čtyři typy rozhodnutí:

  • Vydání povolení pro určitý typ činnosti nebo zařízení
  • Příprava plánů a programů v oblasti životního prostředí
  • Příprava politik v oblasti životního prostředí
  • Příprava právních předpisů

1. Účast veřejnosti při rozhodování o specifických činnostech

Nejčastější formou účast veřejnosti je účast při rozhodování o určité konkrétní stavbě. Tento způsob účasti upravuje článek 6 Aarhuské úmluvy.

U kterých činností se veřejnost může účastnit rozhodování?

Tyto činnosti jsou přesněji popsány v Přílohách Aarhuské úmluvy. Jako obecný návod lze říct, že se jedná o činnosti s potencionálním významným vlivem na životní prostředí – rozsáhlé stavby, doly, zalesňování a odlesňování pozemků, atd.

Jaká jsou oprávnění veřejnosti při účasti v řízení?

Práva veřejnosti při účasti v řízení jsou následující:

  • právo účastnit se vyjmenovaných řízení,
  • právo být informován o určitém okruhu informací z řízení, a to přiměřeně, včas a účinně (včetně podkladových materiálů k rozhodnutí a výsledného rozhodnutí),
  • právo na dostatečnou lhůtu na přípravu na jednotlivé fáze řízení,
  • právo účastnit se již v rané fázi řízení, kdy jsou ještě všechny možnosti otevřené,
  • právo podávat připomínky,
  • právo na řádné vypořádání připomínek veřejnosti ve výsledném rozhodnutí.

2. Účast veřejnosti při přípravě plánů a programů v oblasti životního prostředí

Článek 7 Aarhuské úmluvy nabízí veřejnosti možnost účastnit se přípravy plánů a programů v oblasti životního prostředí. Smluvním státům Aarhuské úmluvy je ponechána volnost při výběru nástrojů k zapojení veřejnosti. Výsledkem ale musí být transparentní a spravedlivý rámec pro účinnou účast veřejnosti.

Typickými plány jsou plány o využití území a jeho rozvoji, plánování v dopravě, cestovním ruchu, energetice, průmyslu, vodohospodářství, zdravotnictví a hygieně, stejně jako vládní dotace nebo akční plány.

3. Účast veřejnost během přípravy politik v oblasti životního prostředí

Tato skupina je oddělena od plánů a programů pro svoji větší neurčitost, vágnost a požadavek na hluboké porozumění i právnímu a politickému kontextu. Přesto jsou smluvní státy povinny usilovat o poskytnutí příležitosti veřejnosti účastnit se v přiměřeném rozsahu. (viz článek 7, poslední věta).

4. Účast veřejnosti během přípravy právních předpisů

Aarhuská úmluva uznává roli, kterou může veřejnost hrát při přípravě právních předpisů. Článek 8 určuje odpovědnost orgánů veřejné správy za přijetí nezbytných prostředků pro efektivní účast veřejnosti. Ta může probíhat i prostřednictvím nejrůznějších poradních sborů za účasti veřejnosti. Nutné je zdůraznit, že se toto právo vztahuje k „přípravě” předpisů, tedy období, kdy jsou předpisy připravovány výkonnou mocí – nejrůznějšími správními orgány – až do okamžiku předložení parlamentu ke schválení.

Aarhuská úmluva stanoví tři kroky, které by měly být přinejmenším splněny k dosažení tohoto oprávnění:

  • dostatečný časový rámec pro účinnou účast
  • návrh by měl být publikován, nebo jinak zpřístupněn veřejnosti
  • pro veřejnost musí existovat možnost podávat připomínky přímo nebo prostřednictvím reprezentativních poradních orgánů.

III. Zajištění právní ochrany v záležitostech životního prostředí

Přístup k právní ochraně je posledním a nezbytným krokem završujícím celou Aarhuskou úmluvu. Bez správně nastavené možnosti přístupu k soudní ochraně se veškerá předchozí oprávnění stávají nevymahatelnými, a tedy pouze bezzubými, prohlášeními.

Přístup k právní ochraně ve věcech životního prostředí znamená možnost napadat správní akty či opomenutí správních úřadů i soukromých osob u nezávislého a nestranného orgánu. Aarhuská úmluva toto oprávnění dále dělí na tři oblasti:

  • soudní ochranu přístupu k informacím,
  • soudní ochranu účasti veřejnosti,
  • soudní ochranu životního prostředí „obecně”.

Aarhuská úmluva ukládá svým smluvním státům povinnost přijmout taková opatření, která by umožnily veřejnosti přístup k soudní ochraně s důrazem na:

  • přístupnost soudní ochrany
  • zajištění přiměřené a účinné nápravy
  • čestnost, spravedlivost a včasnost
  • možnost obrany bez vysokých nákladů
  • rozhodnutí v písemné formě a veřejně dostupná.

Vedle toho jsou smluvní státy povinny informovat o veřejnost o možnostech soudní ochrany a zvážit i zavedení podpůrných mechanismů ke snížení finančních nebo jiných překážek přístupu k právní ochraně.

Kdo se může domáhat soudní ochrany?

Aarhuská úmluva předpokládá možnost přístupu k soudní ochraně ve velmi široce pojatém smyslu. Ve výsledku by měl mít každý možnost dosáhnout ochrany svých práv přiznaných Úmluvou před soudem v souladu s národní legislativou.

Historie

Aarhuská úmluva byla sjednána 25. 6. 1998 na konferenci ministrů životního prostředí regionu Evropské hospodářské komise OSN „Životní prostředí pro Evropu”. Stalo se tak v dánském Aarhusu (odtud tedy i její název). Tato úmluva nabyla účinnosti dne 30. října 2001. Česká republika nepatřila mezi státy, které ji k tomuto datu úmluvu ratifikovaly.

Do současnosti Aarhuskou úmluvu podepsalo 45 zemí a Evropská společenství, ratifikační proces již ukončilo 40 zemí a Evropská společenství. Mezi těmito státy je i Česká republika, která úmluvu ratifikovala na podzim 2004 (byla vyhlášená pod č. 124/2004 Sb. m. s.).

Aarhuská úmluva dál žije svým vlastním životem, neustále se vyvíjí. Smluvní strany Úmluvy se pravidelně scházejí v Ženevě. Vedle toho se koná jednou za čas setkání na nejvyšší úrovni, kam se sjíždějí ministři životního prostředí ale i nevládní organizace. Úkolem tohoto hlavního orgánu Aarhuské úmluvy je zhodnotit vývoj v uplynulých letech, určit plán budoucích prací a připravovat dodatky.

Historie vzniku Aarhuské úmluvy

Aarhuská úmluva byla připravována v 90. letech na půdě Evropské hospodářské komise OSN (dále jen „EHK OSN”) v rámci „Životního prostředí pro Evropu”. Tato série konferencí evropských ministrů životního prostředí vznikla z podnětu tehdejšího předsedy Federálního výboru životního prostředí Josefa Vavrouška, který v roce 1991 pozval evropské ministry do Dobříše, aby společně diskutovali problémy životního prostředí Evropy.

V roce 1992 se konal Světový summit o životním prostředí a rozvoji v Rio de Janeiru. Článek 10 zde přijaté deklarace hovoří o potřebě zainteresovanosti občanů na všech úrovních. "Na národní úrovni musí mít každý jednotlivec řádný přístup k informacím týkajícím se životního prostředí, které jsou v držení úřadů, a musí mít také možnost podílet se na rozhodovacím procesu.”

Následovala druhá konference ministrů EHK OSN v Luzernu v roce 1993, která označila účast veřejnosti na rozhodování jako prioritu pro další období. Začalo vyjednávání o podobě právně závazné úmluvy. Aarhuská úmluva je první v historii, na jejíž přípravě se kromě jednotlivých států a mezinárodních organizací podíleli také zástupci občanských organizací.

V roce 1995 byla na ministerské konferenci EHK OSN v Sofii přijata Směrnice o přístupu k informacím a účasti veřejnosti na rozhodování v otázkách životního prostředí.

V roce 1998 byla na čtvrté ministerské konferenci EHK OSN v Aarhusu předložena Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v otázkách životního prostředí. Podepsalo ji 35 evropských a středoasijských zemí, včetně České republiky.

V roce 1999 se konalo v Kišiněvě první setkání signatářů Aarhuské úmluvy a začal proces ratifikací.

V roce 2000 se konalo v Dubrovníku druhé setkání signatářů a Česká republika se zde ujala vedení pracovní skupiny zaměřené na zavádění integrovaných registrů úniků a přenosů znečišťujících látek (PRTR) a na přípravu závazného protokolu.

Ratifikací úmluvy 16. signatářskou zemí vstoupila Úmluva 30. října 2001 v platnost. Úmluvu ratifikovaly: Albánie, Arménie, Ázerbajdžán, Bělorusko, Dánsko, Estonsko, Gruzie, Itálie, Maďarsko, Makedonie, Kazachstán, Kyrgyzstán, Moldavská republika, Rumunsko, Tádžikistán, Turkmenistán a Ukrajina.

V roce 2003 přijala Evropská komise v souvislosti s ratifikací Aarhuské úmluvy nové směrnice, o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí (č. 2003/4/EC) a o účasti veřejnosti na přípravě plánů a programů s dopadem na životní prostředí (č. 2003/35/EC).

Česká republika ratifikovala Aarhuskou úmluvu v roce 2004 přijetím Parlamentem a stvrzením podpisem prezidenta ČR 6. července 2004. Úmluvu nejprve schválil Senát v roce 2003, Poslanecká sněmovna přijala úmluvu v dubnu 2004. Ze 146 přítomných poslanců hlasovalo 96 pro úmluvu (ČSSD: 46, 0DS: 0, KSČM: 28, KDU-ČSL: 16, US-DEU: 6, hlasování č. 310, 30. schůze, 7. 4. 2004). Úmluva byla vyhlášena ve Sbírce mezinárodních smluv pod číslem 124/2004.

Dne 17. 2. 2005 ratifikovalo Aarhuskou úmluvu Evropské společenství. V roce 2005 ji ratifikovala také Velká Británie, Rakousko, Španělsko a Nizozemí.

Práce orgánů Aahurské úmluvy

V roce 2002 se konalo první setkání stran Úmluvy v italské Lucce. Česká republika se ho účastnila v roli pozorovatele.

V roce 2003 se konala v Kyjevě pátá ministerská konference EHK OSN „Životní prostředí pro Evropu”. Proběhlo zde zvláštní setkání stran Úmluvy, na kterém byl přijat Protokol o integrovaném registru úniků a přenosů znečišťujících látek (PRTR). Česká republika ho podepsala společně s 36 dalšími státy a se zástupci Evropské komise. Koncem září se počet signatářských zemí zvýšil na 45 a Úmluvu ratifikovalo celkem 25 zemí, mezi nimi Belgie, Francie, Litva, Lotyšsko, Malta, Norsko, Polsko, Portugalsko.

Druhé zasedání smluvních stran Úmluvy EHK OSN o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí se konalo ve dnech 25-27. května 2005 v Almaty. Strany úmluvy zde předložily zprávy o implementaci Aarhuské úmluvy (viz souhrnná zpráva). Na české zprávě se podílel Zelený kruh (viz Zpráva o implementaci).

V deklaraci z Almaty se mimo jiné uvádí: „Vyzýváme každou stranu, aby uvážila, jak může udělat víc než jen minimum, požadované Úmluvou, v poskytování přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí. Vyzýváme také smluvní strany, aby se vyhnuly přijímání takových opatření, která by omezila stávající právo na informace, účast veřejnosti na rozhodování a přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí to i v případech, kdy taková opatření nemusí nezbytně znamenat porušení Úmluvy.” (viz deklarace z Alamaty)

Na tomto zasedání byla také přijata nová úprava účasti veřejnosti na rozhodování o záměrném uvolňování GMO do životního prostředí a jejich uvádění na trh a směrnice o prosazování aplikace principů Aarhuské úmluvy v mezinárodních fórech.

Třetí zasedání smluvních stran proběhlo ve dnech 11. - 13. června 2008 v Rize. Na zasedání byl přijat strategický plán pro Aarhuskou úmluvu a obnoveny mandáty pracovních skupin pro přístup ke spravedlnosti, nástroje elektronického informování a účast veřejnosti na mezinárodních fórech.

Vedle zasedání smluvních stran se každoročně schází Pracovní skupina stran Úmluvy, která hodnotí stav implementace a připravuje další jednání smluvních stran.

Dalšími orgány Aarhuské úmluvy jsou:

Pracovní skupina pro PRTR Pracovní skupina pro GMO

Úkolová skupina pro přístup k právní ochraně

Úkolová skupina pro elektronické informační nástroje

Úkolová skupina pro účast veřejnosti na mezinárodních fórech

Úkolová skupina pro finanční záležitosti

Expertní skupina pro dlouhodobé strategické plánování

Výbor pro kontrolu dodržování