Opatření obecné povahy je přezkoumatelné
17.12.2008
Ústavní soud dne 2. 12. 2008 zrušil usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, který loni v březnu odmítnul návrh na zrušení ÚP VÚC Břeclavska. Věc se vrátí NSS, který bude muset územní plán věcně přezkoumat a rozhodnout.
Význam nálezu spočívá v tom, že se jasně přiklonil k „materiálnímu" chápání opatření obecné povahy. Pro územní plány to znamená, že jako opatření obecné povahy musí být přezkoumávány všechny územní plány, i ty schválené podle starého stavebního zákona. Tento princip by se měl uplatnil i pokud jde o jiné akty, které by obsahově naplňovaly znaky opatření obecné povahy, přestože tak formálně nejsou označeny.
Materiální pojetí opatření obecné povahy je v souladu se skutečností, že ani správní řád a nový stavební zákon, ani § 101a s.ř.s. tento pojem obsahově nedefinují (ani obecně, ani ve vztahu k územním plánům). Důvodová zpráva k novému správnímu řádu kromě toho výslovně uváděla, že tento institut se již v právním řádu vyskytuje, byť ne pod tímto názvem, a odkazovala na územní plány. Podle Ústavního soud přisvědčuje tomuto výkladu i novela stavebního zákona č. 191/2008 Sb., která změnila § 188 odst. 4 stavebního zákona tak, že „Obecně závazné vyhlášky, jimiž byla vymezena závazná část územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny, územního plánu obce nebo regulačního plánu, se pro účely tohoto zákona považují za opatření obecné povahy".
Dále Ústavní soud odkázal na svou obecnější judikaturu týkající se právě na přístup k soudní ochraně, podle níž že „nabízí-li se dvojí možný výklad, je v intencích zásad spravedlivého procesu zvolit interpretaci ústavně konformní, jež poskytuje ochranu právům stěžovatele" (např. II. ÚS 254/01). Označil to jako zásadu „in dubio pro libertatis" – ve smyslu přednosti rozšiřujícího výkladu ve vztahu k ochraně (ústavních) práv.
Ústavní soud výslovně zdůraznil také „potřebu efektivní soudní ochrany již ve fázi územního plánování, kterou není možné plně kompenzovat v pozdějších fázích rozhodování." Tím opět přímo navázal na názor NSS vyslovený v „ruzyňském" rozsudku z roku 2006. Konečně NSS uvedl, že jeho závěry o nutnosti soudního přezkumu územního plánu vyplývají i z požadavku „mezinárodněprávně souladného výkladu", konkrétně „z požadavků Aarhuské úmluvy, která je na základě rozhodnutí Rady č. 2005/370/ES součástí práva ES". To je poměrně důležité konstatování, byť by o tom nemělo být pochyb.
Konkrétním důsledkem nálezu Ústavního soudu je, že NSS se bude muset návrhem na zrušení územního plánu VÚC Břeclavska opětovně zabývat a věcně o něm rozhodnout. Obecný význam nálezu je především v tom, že je s konečnou platností vyřešena otázka přezkoumatelnosti územních plánů, schválených podle „starého" stavebního zákona. Tyto územní plány tedy NSS musí přezkoumávat jako opatření obecné povahy.
Podle stejných základních principů, na nichž je založen nález Ústavního soudu ve věci územního plánu VÚC Břeclavska, by správní soudy měly posuzovat i návrhy na rušení jiných správních aktů. Měla by vždy rozhodovat „materiální povaha aktu", nikoli jeho formální označení. To se netýká jen opatření obecné povahy, ale i rozhodnutí ve smyslu § 65 s.ř.s. a dalších typů aktů správních orgánů. NSS sám ostatně v řadě případů v tomto smyslu rozhoduje (viz např. z poslední doby usneseni jeho rozšířeného senátu k otázce přezkumu závazných stanovisek podle § 44 z. 114/1992 Sb. ze dne 21.10.2008 sp.zn. 6 As 7/2005.
S ohledem na tyto skutečnosti by nález mohl zásadně ovlivnit rovněž otázku možnosti soudního přezkumu Politiky územního rozvoje, která jako jediná z „plánovacích institutů" nového stavebního zákona není jako opatření obecné povahy výslovně označena, přestože bude pro všechny ostatní územní plány závazná.
Poslední zajímavý aspekt nálezu spočívá v tom, že výrok nálezu zní výlučně tak, že se usnesení rozšířeného senátu NSS ruší. Je tedy nutno dovodit, že ÚS vyhověl návrhu všech stěžovatelů, včetně všech tří občanských sdružení, a tedy že všechny považoval za oprávněné navrhovatele, do jejichž ústavního práva podle čl. 36 Listiny napadené rozhodnutí rozšířeného senátu NSS zasáhlo. Jinak by měl návrh těch stěžovatelů, které by považoval za postrádající aktivní legitimaci, odmítnout. To je podstatné s ohledem na skutečnost, že NSS při přezkumu územních plánů, schválených podle nového stavebního zákona, ve své dosavadní judikatuře nepovažuje občanská sdružení za oprávněné (aktivně legitimované) navrhovatele, neboť nejsou nositeli „hmotných práv", k jejichž zkrácení by schválením územního plánu mohlo dojít (viz rozsudky NSS ze dne 24. 10. 2007, sp.zn. 2 Ao 2/2007 a ze dne 18.9.2008, sp.zn. 9 Ao 1/2008). Je možné argumentovat, že Ústavní soud tím, že ve věci Břeclavsko neodmítl stížnost žádného občanského sdružení, implicitně označil i tento názor NSS za nesprávný.
(Zpracováno na základě nálezu Ústavního soudu, Pl. 14/07 ze dne 2. 12. 2008 a článku Mgr. Pavla Černého na www.viaiuris.cz)
